□ 代表访谈
□ 本报记者 朱宁宁
医疗保障法已被列入十四届全国人大常委会立法规划。在今年全国人大会议期间，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成再次领衔提出关于制定医疗保障法的议案。
“通过制定医疗保障法，确立中国特色医疗保障制度体系的目标、原则与制度框架，清晰地赋予全体人民平等的法定医疗保障权益，意义重大。”郑功成近日在接受《法治日报》记者采访时指出，实现整个医疗保障制度在法治化轨道上运行是当前面临的紧迫任务。
让医保制度成熟定型
党的十八大以来，我国医疗保障制度日益健全，建立起全世界规模最大的医疗保障网，群众就医用药负担持续大幅减轻，全民健康水平显著提升。
但在郑功成看来，这一制度尚未成熟，只有通过立法，才能真正确立全体公民公平公正享受医疗保障的权利，才能有效规范医保、医疗、医药之间的有机联动，才能有效规范和长效约束医保及相关各方主体行为，进而实现医疗保障制度规范有序运行，并为全民提供清晰、稳定的安全预期。制定医疗保障法的目的，就是为医疗保障制度的运行提供相应的法律依据。
郑功成强调，现行医疗保障制度的缺陷已经形成了路径依赖，急切需要通过立法才能矫正。比如，由于缺乏立法规范，医疗保障政策在实践中的多变性与不稳定性极易损害参保群体切身利益。又如，尽管目前各项医保行政管理工作已经整合到了新成立的国家医疗保障局，但由于缺少法律授权，导致现行监管工作无法可依，给工作的正常开展带来了较大阻力。“上述问题的客观存在表明，不立法规范便不可能从根本上解决问题，医疗保障制度也很难成熟定型。”
“疾病医疗是人民群众面临的重大后顾之忧，医疗保障作为普惠性社会保障制度安排应当尽快走向成熟、定型，为全体人民提供稳定的医疗保障预期。”郑功成指出，作为唯一覆盖全民的重要社会保障制度安排，医疗保障制度关乎全民的切身利益，在建制目标、保障对象、利益关系等方面与其他社会保障项目有着较大区别。其主体关系复杂，涉及政府、用人单位与参保人个人三方和医保、医疗、医药三大领域的互动，还有市场主体和社会力量参与，需要依法维护其稳定性和连续性。因此，单独立法是确立医疗保障制度的基本保障，必须通过立法明责赋权，即明确人民的医疗保障权，并明确国家医疗保障局作为行政主管部门的监管权力与责任。
整体推进综合立法
医疗保障制度关乎全民疾病医疗与健康水平提升，不仅涉及医保机构与参保单位及参保人个人，还涉及医疗服务、医药供应等，是关系最为复杂的社会保障制度。但目前，我国仅有社会保险法对职工基本医疗保险进行规制，居民基本医疗保险、大病医疗保险、补充医疗保险、医疗救助以及商业健康保险等均缺乏相应的法律法规。
“现行社会保险法的规定，既无法涵盖医疗保障体系，也无法规制超越劳动关系之外的人群的医疗保障问题，实践中暴露出的一些问题已经影响到医疗保障制度的健康发展。”郑功成认为，必须尽快启动医疗保障法立法程序，从整体上推进医疗保障综合立法，完善多层次医疗保障体系建设。
据郑功成介绍，从国际经验看，立法是确立医保制度的先决条件。一些采取医疗保险制度的国家均有健全的医疗保障法律制度，为我国医疗保障立法提供了重要的借鉴。以德国为例，作为现代社会保障制度起源国，德国在1883年制定了首部社会保障法律即医疗保险法。日本的社会保障立法也是以1922年制定的健康保险法为起始标志。其他发达国家虽然医疗保险立法不一定是最先立法的，但必定是早期立法之一。
“立法先行、以法定制、依法实施是全球医疗保障制度的普遍规律。”郑功成指出，医疗保障体系是一个多层次的完整体系，不仅包括社会基本医疗保险这一主体性制度安排，也涵盖医疗救助、补充医疗保险、商业健康保险以及慈善医疗等。在推进全面依法治国的大背景下，这个多层次体系需要完整的法律来规制。
立法条件已经具备
在郑功成看来，当前，我国医疗保障法加快立法的条件已经具备。
2020年2月，中共中央、国务院发布《关于深化医疗保障制度改革的意见》，建立了中国特色医疗保障制度的顶层设计，为医保立法提供了基本依据。而集中统一的医疗保障行政管理体制的形成，不仅扫除了长期制约医保改革的体制性障碍，也为加快医保立法提供了有效的组织保障。2021年国务院制定了《医疗保障基金使用监督管理条例》，一些地方也以地方立法的形式推进医疗保障决策和政策实施，这些都为制定医疗保障法奠定了相应的基础。
值得一提的是，2024年11月举行的十四届全国人大常委会第十二次会议听取了全国人大社会建设委员会关于十四届全国人大二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告。报告指出，制定医疗保障法已列入十四届全国人大常委会立法规划第二类项目，由国务院提请审议。国务院有关部门已向中央相关部门、地方政府和相关行业协会征求意见，正在推进草案审查工作。社会委提前介入立法工作，围绕医疗保障法送审稿以及医保领域重点问题组织开展立法调研。下一步，将督促推动有关部门结合代表议案所提意见建议，深入研究论证，进一步修改完善法律草案，适时提请全国人大常委会审议。此前，国家医疗保障局曾拟定了医疗保障法草案，中国社会保障学会也起草了医疗保障法专家建议稿。
郑功成认为，这些都为制定医疗保障法奠定了良好的基础。
统一为多层次制度安排
谈及医疗保障法的立法重点，郑功成认为，应当从整体上考虑对医疗保障体系进行综合立法，将其统一为多层次的医疗保障制度安排。尤其要从根本上矫正现行制度安排的制度性缺陷，为建设高质量的医疗保障制度扫清障碍。
首先，医疗保障法应当明确医疗保障制度的框架、政府责任、筹资机制与责任分担比例、管理体制以及运行机制、监督机制等。同时，还应当明确人民的法定医疗保障权，其覆盖范围应当为全体人民。其中，基本医疗保险应当采取强制参保方式，以确保全民一个不少地参保；明确医疗救助的覆盖对象；鼓励个人参保商业性的健康保险。
其次，医疗保障法应当明确国家医疗保障行政部门为全国统一的执法主体，赋予其统筹规划医疗保障体系建设的职责以及相应的监管权力与责任。同时，应当明确规定保障对象在不同医疗保障项目中的受益资格条件、待遇标准、权益维护、参保人与执法主体的法律责任等问题。
最后，医疗保障法还应当做好与社会保险法等相关法律的衔接，并明确法定医疗保障与慈善医疗、商业性健康保险相衔接的规范，以此作为政府主导的医疗保障制度的有益补充。
